کاشان نیوز ــ*عباس شافعی: شهرداری‌ها سازمان‌هایی هستند که بدون این‌که به بودجه سالانه کشور وابسته باشند، در بیش از ۵۰۰ زمینه به شهروندان خدمات ارائه می‌دهند و در واقع دامنه پوشش خدمات شهرداری‌ها شامل ۷۴ درصد جمعیت کشور که شهرنشین هستند می‌شود.
 این درحالی‌است که خودکفایی شهرداری‌ها و نبود منابع درآمدی پایدار و افزایش روزافزون هزینه‌ها به خصوص پس از اجرای قانون هدف‌مندی یارانه‌ها، ارائه خدمات به شهروندان را با مشکل روبه‌رو کرده و در بسیاری از شهر‌ها ادامه حیات شهرداری‌ها را با تهدید مواجه کرده است و ادامه این روند رضایت‌مندی شهروندان را به چالش می‌کشد و در ‌‌نهایت صدمات جبران‌ناپذیری به بهداشت، سلامت و امنیت عمومی و از همه مهم‌تر اعتماد شهروندان وارد می‌کند.
 لذا شهرداری‌ها در سال‌های اخیر تلاش کرده‌اند تا مبنای بودجه و درآمد خود را از درآمدهای موردی و ناپایدار به سمت منابع درآمدی پایدار سوق دهند و در همین راستا با انجام مطالعات و بررسی‌های کار‌شناسی و علی‌رغم وجود محدودیت‌های قانونی، منابع مناسبی را شناسایی کرده‌اند که تحقق درآمدهای این منابع لزوم هماهنگی هرچه بیشتر بین شهرداری و شوراهای اسلامی شهر از یک طرف و استانداری‌ها و وزارت کشور از طرف دیگر را طلب می‌کند.
 یکی از منابع درآمدی پایدار که در سال‌های اخیر در بسیاری از شهرهای کشور مورد توجه قرار گرفته و با طی مراحل قانونی به عنوان عوارض محلی توانسته راه‌گشای بخشی از مشکلات شهرداری‌ها باشد، «عوارض حق‌الارض» است.
 در این مقاله تلاش شده تا با بررسی این کد عوارضی و منابع و مستندات قانونی آن و همچنین بررسی تجربه سایر شهرداری‌ها، لزوم وضع چنین عوارضی در شهرداری‌های کشور مورد تاکید قرار گیرد تا پس از طی مراحل قانونی در سال مالی آینده شهرداری‌ها امکان وصول این عوارض را داشته باشند و بخشی از نیازهای مالی خود را تامین نمایند.
تعریف حقوقی و لغوی حق‌الارض:
 در تعریف حقوقی واژه حق‌الارض به قیمتی گفته می‌شود که برای استفاده از زمین بدون اصلاحات آن پرداخته می‌شود و شامل حق تصرف و اصلاح زمین است.
 در لغت‌نامه دهخدا زیر واژه حق‌الارض آمده است: «حقی که به‌ مالک زمین دهند برای کشت یا چرانیدن مواشی یا مرور و امثال آن.»
طرح مسئله:
 با توجه به این‌که شهرداری‌ها برای تملک و آزادسازی معابر و خیابان‌ها هزینه‌های هنگفتی را صرف می‌نمایند و سپس اقدام به آماده‌سازی آن می‌کنند و در طول عملیات آزادسازی بعضا متحمل پرداخت خسارت یا هزینه جابجایی تاسیسات به شرکت‌های خدماتی می‌شوند، و از طرف دیگر شرکت‌های خدماتی پس از آماده شدن معابر بدون پرداخت وجهی اقدام به عبور شبکه و تاسیسات خود از زیرسطح، سطح و فوق‌سطح این‌گونه معابر می‌نمایند، و با عنایت به تبصره ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری‌ها کلیه معابر، شوارع و خیابان‌ها را عمومی و در مالکیت شهرداری‌ها عنوان کرده است، لذا این شرکت‌ها باید برای عبور شبکه خدماتی خود علاوه بر اخذ مجوز، ماهانه مبلغی را به عنوان اجاره (حق‌الارض) به شهرداری‌ها پرداخت نمایند، تا شهرداری‌ها علاوه بر تامین بخشی از هزینه‌های ایجاد معابر در توسعه معابر جدید و نگه‌داری آن‌ها صرف کنند.
استدلال مخالفین دریافت حق‌الارض:
 مخالفین دریافت حق‌الارض دو استدلال دارند؛ اول این‌که این گروه با استناد به اصل ۴۵ قانون اساسی که انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رهاشده، معادن، دریا‌ها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزار‌ها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود، را در اختیار حکومت اسلامی می‌داند تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن‌ها عمل نماید؛ مالکیت شهرداری‌ها بر شوارع و خیابان‌ها را نفی کرده و اخذ حق‌الارض را منتفی می‌دانند.
 استدلال دوم این گروه این است که با توجه به اجرای قانون هدف‌مند کردن یارانه‌ها، اخذ مبالغی با عنوان حق‌الارض موجب خواهد شد تا هزینه ارائه خدمات این شرکت‌ها افزایش یابد و این موضوع باعث تاثیرات منفی بر ارائه خدمات آن‌ها شود.
استدلال موافقین دریافت حق‌الارض:
 بسیاری از معابر و خیابان‌های موجود در شهر‌ها که از آن‌ها به عنوان شوارع عمومی یاد می‌شود و در تملک شهرداری‌ها است، پیش از این مالک خصوصی داشته و در اثر اجرای عملیات تفکیک و تملک هزینه آن به مالکین بخش خصوصی پرداخت شده و پس از تملک قانونی و اجرای عملیات عمرانی به عنوان معبر شناخته می‌شود. لذا شرکت‌های خدماتی با پرداخت حق‌الارض تنها بخش اندکی از هزینه‌های ایجاد این معابر را پرداخت می‌کنند و از طرف دیگر حفظ و نگه‌داری معابر ماهیانه برای شهرداری‌ها هزینه‌بر است که با دریافت حق‌الارض بخشی از این هزینه‌ها تامین می‌شود.
 این عده با توجه به اجرای قانون هدف‌مند کردن یارانه‌ها و مشکلاتی که افزایش هزینه‌ها برای اداره امور شهر‌ها و ارائه خدمات به شهروندان به همراه داشته است، عقیده دارند اداره امور بیش از ۷۴ درصد از جمعیت شهرنشین کشور که بخش عمده‌ای از خدمات آن به عهده شهرداری‌هاست، نیازمند ایجاد منابع جدید و پایدار درآمدی است که برقراری عوارض قانونی حق‌الارض می‌تواند یکی از این منابع و راه‌کاری برای تامین بخشی از هزینه‌ها باشد.
 از طرف دیگر دریافت عوارض حق‌الارض در برخی از استان‌های کشور از سال‌ها قبل انجام می‌شود و در برخی شهرداری‌ها به علت عدم پذیرش استانداران تا کنون این عوارض برقرار نشده است که با توجه به بررسی‌های انجام شده و سوابق اجرای این کد عوارضی در استان‌های مختلف، پیشنهاد ایجاد آن در دفترچه عوارض سال ۱۳۹۲ تمام شهرداری‌های کشور و طی مراحل قانونی ارائه می‌شود.
سابقه وضع عوارض حق‌الارض در سایر استان‌های کشور
 در بسیاری از استان‌های کشور عوارض حق‌الارض به عنوان یک منبع در آمدی پایدار برای شهرداری‌ها مورد توجه قرار گرفته است و از سال ۱۳۸۸ به بعد به صورت گسترده (البته قبل از آن هم در برخی شهرداری‌ها سابقه‌ای وجود داشته است) اجرا شده است. پیش‌گام این عوارض شهرداری‌های استان‌های شمالی کشور هستند. استان‌های گلستان، مازندران، گیلان، خراسان رضوی و خراسان جنوبی به دنبال آن استان‌های همدان، آذربایجان شرقی و غربی، مرکزی، یزد و کرمان نیز این عوارض را برقرار کرده‌اند.
 سازمان شهرداری‌های کشور نیز در سال ۱۳۸۹ با ارائه فرمت یک‌سانی تحت عنوان «تعرفه‌های عوارض یک‌نواخت شهرداری‌های کشور» با تاکید بر این‌که مسیر تحت انتقال و احداث هیچ‌گونه مالکیتی برای شرکت‌های حفار ایجاد نمی‌کند، با استناد به دادنامه ۱۴۸۱-۱۴۷۷ -۱۲/۱۲/۱۳۸۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در یافت این عوارض را قانونی و فرمولی به شرح ذیل به شهرداری‌ها پیشنهاد داده است:
 (به ازای هر متر طول) P یک چهارم= عوارض حق‌الارض (p ارزش معاملاتی هر خیابان برابر اعلام اداره امور مالیاتی هر شهر است)
 همچنین سازمان شهرداری‌های وزارت کشور با تشکیل کارگروهی که دبیرخانه آن در شهرداری گرگان تشکیل شده است، موضوع عوارض حق‌الارض را به کار‌شناسی می‌گذارد که نتیجه آن تببین و تدوین این عوارض در چندین استان کشور است.
 نکته قابل تامل در بررسی‌های انجام شده در بین شهرداری‌های بیش از ۱۵ استان کشور در خصوص عوارض حق‌الارض این‌است که استاندار‌ها (معاونین امور عمرانی و مدیران کل دفا‌تر شهری و شورا‌ها) با مدیریت موضوع سعی در تعیین تعرفه متناسب و یک‌پارچه برای تمام شهر‌های استان داشته‌اند. به عنوان نمونه در استان گلستان پس از تصویب عوارض حق‌الارض برای شهرداری‌های استان و طی مراحل قانونی این عوارض در دفترچه همه شهرداری‌ها به تناسب شرایط هر شهر پیش‌بینی و به‌صورت یک‌پارچه در دفترچه‌های عوارضی آورده می‌شود.
با وجود تصویب عوارض حق‌الارض در برخی شهرداری‌ها، آیا این عوارض تا کنون وصول شده است؟
 یکی از شبهاتی که از طرف مخالفین بیان می‌شود، این است که با وجود تصویب عوارض حق‌الارض، آیا این عوارض تا کنون در شهرداری‌ها وصول شده است؟
 از آن‌جایی که معمولا برخی از کدهای عوارضی موجود در دفترچه عوارض شهرداری‌ها ممکن است به دلایل مختلف وصول نشود، طرح این سوال منطقی به نظر می‌رسد ولی در پاسخ به این سوال یا شبه، توضیح چند نکته ضروری است:
 نخست این‌که وضع یک عوارض جدید تا تبیین و اجرایی شدن آن مستلزم طی مراحل و زمانی است که به طور طبییعی باید طی شود.
 دوم این‌که معمولا شرکت‌های خدماتی با این استدلال که اگر یک‌بار این عوارض را بپردازند، برای همیشه باید آن را پرداخت کنند!! از پذیرش آن خودداری می‌کنند. برای این مشکل هم قانون راه‌کار مناسبی پیش‌بینی کرده است. کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها مرجعی است که در صورت عدم پرداخت بدهی شهرداری‌ها، امکان طرح موضوع و صدور رای قانونی در آن وجود داد. با توجه به جای‌گاه قانونی عوارض حق‌الارض، اعتراض شرکت‌های خدماتی به طرح دعوا در دیوان عدالت اداری نیز منجر شده است که این دیوان هم با قانونی خواندن عوارض حق‌الارض، اعتراض شرکت‌های مذکور را رد کرده است. به عنوان نمونه رای رد اعتراض شرکت مخابرات استان کرمانشاه در پی می‌آید:
رد اعتراض شرکت مخابرات کرمانشاه در خصوص عوارض حق‌الارض
 «اعتراض شرکت مخابرات استان کرمانشاه به رای کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری در ارتباط با وصول عوارض حق‌الارض توسط شهرداری کرمانشاه در شعبه ۲۹ دیوان عدالت اداری مورد رسیدگی قرار گرفت و شعبه مذکور اعتراض شرکت مخابرات را وارد ندانسته و رای زیر را صادر نموده است:
متن رای دیوان عدالت اداری:
 ماحصل شکایت شاکی با وکالت مهدی پارسی اعتراض و نقض رای کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها به شرح ستون خواسته می‌باشد که با لحاظ مفاد تبصره یک از ماده ۵ قانون تجمیع عوارض و تبصره یک ذیل ماده ۵۰ از قانون مالیات بر ارزش افزوده و مستفاد از مفاد رای وحدت رویه شماره ۱۴۷۷ الی ۱۴۸۱ مورخه ۱۲/۱۲/۸۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و پاسخ شهرداری کرمانشاه در خصوص مطالبه عوارض (حق‌الارض) در طی سنوات ۸۶ لغایت ۸۸ وفق موازین و مقررات قانونی بوده و لیکن شاکی دلیل و مستند بر نقض رای معترض‌عنه ارایه نداده فلذا شکایت غیروارد تشخیص و مستنداً به مواد ۱۳ و ۱۴ قانون دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. این رای قطعی است. ضمناً از دستور موقت مورخه ۱۱/۴/۹۰ رفع اثر می‌گردد.»
 همچنین شهرداری‌های مختلف با ارجاع موضوع به کمیسیون ماده ۷۷ نسبت به وصول مطالبات خود اقدام کرده‌اند.
نتیجه‌گیری:
 با توجه به موارد ذکر شده دریافت عوارض حق‌الارض اجرای بخشی از عدالت اجتماعی در حق شهروندان است که امید می‌رود با تعامل سازنده بین شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهر برای تصویب این عوارض (در مهلت قانونی) و تنفیذ استانداری‌ها امکان برقرای این عوارض از ابتدای سال ۱۳۹۳ فراهم شود تا تنها بخش کوچکی از مشکلات شهرداری‌ها در شرایط خاص اقتصادی موجود برطرف شود و جامعه ۷۴ درصدی شهروندان کشور از خدمات باکیفیت و به‌موقع شهرداری‌ها همچون گذشته بهره‌مند گردند.

* مدیر درآمد شهرداری آران و بیدگل و عضو کار‌گروه درآمدهای پایدار شهرداری‌های استان اصفهان